Em 2020, estimou-se que 83,6% da população brasileira tinha acesso à água potável e apenas 53,2% ao tratamento de esgoto. Isso mostra a necessidade urgente da universalização do saneamento básico no Brasil, proposta naquele ano pelo Novo Marco Legal do Saneamento Básico.
No entanto, ao analisar a história do saneamento básico no Brasil e observar o cenário atual, é possível perceber que o setor encontra dificuldades que criam desafios para as metas de expansão do sistema de saneamento no país serem concluídas. Entendê-las é fundamental para superá-las.
História do saneamento básico no Brasil
Década de 70: as primeiras iniciativas
A preocupação com a oferta de serviços sanitários à população brasileira não é nova. Oficialmente, a estruturação do setor de saneamento no país começou na década de 70 com a criação do Plano Nacional do Saneamento (PLANASA), cujo objetivo era atender 80% da população urbana brasileira com saneamento básico.
O PLANASA estabeleceu todas as principais bases estruturais do setor que evoluíram conforme os anos, estando atualmente já estabelecidas no mercado. Antes do plano, não havia nada padronizado e normatizado no saneamento, incluindo serviços hoje elementares, como os de laboratório.
Introduziram-se conceitos e tecnologias até então inéditos no Brasil para a área de saneamento, abrangendo aspectos ligados à área econômico-financeira dos serviços prestados e se estendendo também aos procedimentos relacionados à inspeção e ao controle de qualidade de materiais, insumos e obras utilizados no setor.
Dificuldades político-econômicas do setor
A entidade financeira do PLANASA era gerida pelo Banco Nacional de Habitação (BNH) e, após a extinção deste órgão, as operações de financiamento foram assumidas pela Caixa Econômica Federal. As concessões de empréstimos para as obras de saneamento eram efetuadas sobre critérios econômicos e financeiros rigidamente estabelecidos nas diretrizes do PLANASA-BNH quanto ao retorno dos investimentos.
Com o passar do tempo, os retornos dos investimentos deixaram de existir pela incapacidade de gestão das companhias estaduais de saneamento, inviabilizando o modelo econômico (teoricamente sustável) estabelecido para o setor. Por isso, o PLANASA deixou de existir como programa de fomento do saneamento pelo estado, um passo para trás na universalização do saneamento básico no Brasil.
O aporte de capital da união para algumas companhias estaduais passou a ser realizado a título de fundo perdido (em troca de apoio político). Assim, parte das companhias reduziu sua área de atuação e, restritas às capitais dos estados, devolveu as concessões aos seus municípios correspondentes.
Com a extinção do PLANASA, as políticas de saneamento começaram a ser estabelecidas pela Agência Nacional de Águas (ANA), mas esta não atuava como um organismo de fomento.
Década de 90: participação da iniciativa privada
Na década de 90, parte das cidades que tiveram as suas respectivas concessões “abandonadas” foi objeto de novos contratos de concessão, agora com a iniciativa privada em substituição aos governos estaduais.
Neste período, também ocorreu uma certa demanda por concessões parciais à iniciativa privada, em particular aquelas ligadas aos sistemas de esgotamento sanitário, em localidades onde este tipo de serviço estava precário. Houve, embora de forma tímida, o primeiro “boom” de concessões no setor.
Algumas concessões tiveram êxito, mas a maioria delas fracassou por conta de disputas políticas locais que geraram instabilidade contratual. Em alguns casos, houve a apropriação indevida das receitas dos concessionários dos serviços prestados e, em outros, a “retomada à força” dos serviços pela administração local sem a devida indenização do município, gerando imagens negativas e afastando os investidores que estavam animados com essa “nova” perspectiva.
Novo Marco Legal do Saneamento Básico
Em 2013, foi estabelecido um novo plano de saneamento para o Brasil, denominado de PLANSAB, com horizonte até 2033. Nele, foram estabelecidas avaliações anuais e revisões a cada quatro anos do programa original. De prático e de concreto, o PLANSAB não trouxe avanços na cobertura dos serviços, embora tenha estabelecido regulamentos, deveres e responsabilidades mais claros ao setor.
A mudança mais significativa ocorrida no setor se deu mais recentemente, em 2020, com o estabelecimento do “Novo Marco Legal do Saneamento Básico”. Ele criou de fato bases bem mais sólidas à exploração dos serviços, pois determinou condições para a estabilidade contratual, afastando os riscos de natureza política quanto à competência da administração da concessão, como em qualquer outra atividade econômica.
Estimativas financeiras para os próximos anos
As metas estabelecidas para o setor são muito arrojadas. Pretende-se, até 2033, atender 100% da população brasileira com água tratada e 90% com coleta e tratamento de esgoto. A demanda de investimentos estimados pela ANA é de R$ 750 bilhões.
Alguns organismos ligados ao setor projetam números mais elevados do que aqueles previstos pela ANA, algo em torno de R$ 893 bilhões, dos quais R$ 308 bilhões deveriam ser investidos nos próximos quatro anos (período entre 2023 e 2026). Isso significa um investimento anual da ordem de R$ 77 bilhões e o restante, equivalente a R$ 585 bilhões de 2027 até 2033, resultaria no desembolso médio anual de R$ 73 bilhões de investimentos nesse período de oito anos.
Quando se compara o investimento previsto pela ANA àquele estabelecido pela iniciativa privada, ambos talvez sejam da mesma ordem. A diferença é o conceito aplicado sobre a definição dos números.
A ANA provavelmente não está computando como investimento o custo da aquisição de ativos existentes no setor, os quais, para a exploração pela iniciativa privada, devem ser “comprados”. Portanto, é parte do investimento privado sem, contudo, agregar acréscimo na oferta de serviços.
Além disso, a comparação desses valores com os investimentos anuais vigentes no setor (montantes da ordem de R$ 15 bilhões aproximadamente) conclui que a meta é gigantesca e potencial geradora de significativas oportunidades de negócios a serem preponderantemente despendidos pela iniciativa privada.
O setor público está quase completamente exaurido, sem capacidade para tomar os novos recursos requeridos aos investimentos e sem capacidade técnica de executá-los, dada a magnitude prevista e os prazos necessários ao cumprimento da meta.
Algumas dificuldades para a universalização do saneamento básico no Brasil
Rigorosamente falando, atualmente não há no mercado disponibilidade de mão-de-obra para atender a demanda de estudos, projetos e obras necessários para expansão da oferta de serviços e para a operação dos novos sistemas. Também não há capacidade de suprimento de materiais e insumos nas quantidades que serão requeridas na expansão do setor de saneamento.
Pode-se ainda afirmar que a condução dos investimentos não deva ser realizada como tradicionalmente tem sido efetuada em etapas sucessivas. Ou seja, com a elaboração dos (1) estudos, dos (2) projetos, da (3) licitação e da (4) implantação das obras e, posteriormente, a (5) operação ou prestação do serviço.
É provável que modalidades de negócios do tipo EPC (Engineering, Procurement and Construction) aconteçam de forma mais frequente, conforme os investimentos e os prazos forem estabelecidos.
Nesse universo de negócios, também é possível inovar em termos de serviço de consultoria prestados. Como exemplo, a situação: uma companhia de saneamento está financeiramente fragilizada, o acionista principal (um determinado estado da federação) transfere temporariamente o poder de decisão e a gestão empresarial a um terceiro, o qual poderá receber como remuneração parte dos resultados auferidos pela nova gestão.
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